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检察机关行政公益诉讼程序探究

时间:2018-07-18 来源:《宜昌检察》 访问量:

自201571日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,至201771日起施行由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法><中华人民共和国行政诉讼法>的决定》,在两年的时间里,由试点到全面施行,标志着检察机关提起公益诉讼制度的正式确立。

    一、行政公益诉讼的发展现状

公益诉讼的程序一直在不断地规范和完善中。由于各级检察机关之间信息上报和反馈频繁,沟通渠道畅通,试点阶段的大量案例为检验现行公益诉讼程序的可行性提供了样本,也为程序的进一步细化提供了可供参考的路径,其中行政公益诉讼相较于民事公益诉讼而言样本更充足。至2018年初,在实践中亟待统一以及社会密切关注的大部分程序已经明确,从《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》到《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》(以下简称《意见》)、《最高人民检察院关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定(试行)》(征求意见稿)、《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》(征求意见稿)(以下简称《指南》),再到最近的《最高人民检察院、国土资源部关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,其中案件范围、检察机关的诉讼地位、诉前程序的期间、二审程序如何启动、由谁派员出庭等问题都逐步得到明确,可见检察机关行政公益诉讼程序已经由构建核心框架阶段进入规范具体细节的阶段。

这一阶段对程序的细化提出了更高的要求,即不仅要具备可操作性,还应不断优化,以实现每一个“公益”能及时得到保护、每一起案件的影响范围尽可能深远、诉讼效果都有保障的目标。而这将会是更大的挑战。

     二、行政公益诉讼程序中尚待解决的问题

    (一)监督范围模糊

在监督对象的选择上,是进行一般性监督还是选择性监督,是诉前首先要面对的问题。一般性监督有两个内涵:其一是对于某一特定“公益”通常有几个负有监管职责的行政机关,在发现“公益”受损害时对其中履职不到位的行政机关同时启动诉前程序;其二是发现某一行政机关在办理一类案件时有同样的不依法履职的情形,对这一类案件全部启动诉前程序。而相对的,选择性监督就是指在这几个行政机关和这一类案件中选择一个启动诉前程序。《意见》第十条的表述为“对于同一侵害国家利益和社会公共利益的损害后果,数个行政机关均存在未依法履行职责情形的,可以按数案分别发出检察建议。同一行政机关对同类多个违法事实存在未依法履行职责情形的,可以合并为一案发出检察建议;同类违法事实数量较大时,应当重点监督重大、典型案件”。这条是关于监督范围的规定,但该条表述为“可以”,也就是说没有强制性要求,有管辖权的检察机关有作一般性监督还是选择性监督的选择权。而对于“应当”重点监督的重大、典型案件,其前提条件是“同类案件数量较大”,而对于“较大”如何把握仍然很模糊。对于这条规定,在实践过程中各地难免出现标准不统一或者为减轻压力直接选择“选择性监督”的情况,因此笔者认为有必要进一步明确监督范围。

(二)行政公益附带民事公益诉讼难以适用

实践中有两种情况是只能适用民事公益诉讼程序的,第一种是行政机关已经履职到位,但“公益”依然处于受侵害状态中或者尚未恢复原状,第二种是检察机关和行政机关同时发现正在受侵害的“公益”(比如同时接到举报或者由媒体首先曝光),除此之外的大多数情况都是“公益”处于受损状态和行政机关履职不到位并存。也就是说检察机关既可以选择民事公益诉讼也可以选择行政公益诉讼,还可以选择行政公益附带民事公益诉讼。但无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼都需要经过诉前程序,且二者期间不同,这就意味着如果想要提起行政公益附带民事公益诉讼,检察机关需要有预见性,初查后行政公益和民事公益两条线都要立案。检察机关在初查后一般会综合考虑保护“公益”的紧迫性、进入诉讼程序的可能性、调查的难易程度等选择性地立案。如果选择民事公益诉讼,行政机关虽然没有了作为被告方的天然压力,但仍然以监管部门的身份参与到案件当中。而实践中必须考虑到的是,相较于行政公益诉讼,民事公益诉讼中检察机关的举证责任更重,在能实现同一目的的前提下,检察机关会天然倾向于行政公益诉讼。总之,很少有检察机关会同时选择对行政公益和民事公益两条线立案。即使这样,在提起行政公益附带民事公益诉讼之后,行政机关履职情况也是动态变化的,这种不确定性是否会对附带的民事公益诉讼造成影响也是一个值得探讨的问题。

(三)内外部监督重合

为了防止行政权的无限扩张和滥用,一直以来都不缺少对行政权的各种监督,这也是建立服务型政府的必然要求。从监督的来源划分,可分为外部监督和内部监督,其中外部监督可以进一步细分为人大监督、政协监督、社会监督和检察监督等,内部监督可以进一步细分为层级监督和审计监督等,这些监督方式的侧重点虽然不同,但实际在监督具体对象时是有重合和交叉的,例如负有监管职责的行政机关对在地方有较大影响的危害食品安全的行为进行查处,这一执法行为将通过汇报接受人大和上级监督,通过媒体接受社会监督,通过配合调查接受检察监督等,从监督成本和效率的角度考虑,各种监督之间是否需要确定先后顺序或者优先级应该进一步厘清。

    (四)诉讼请求不够专业

提出诉讼请求在普通的民事或者行政诉讼中并不是一个需要特别说明的部分,原告只需要针对自己受损的权益提出相对应的诉讼请求即可。但是在公益诉讼中,如何准确地表述诉讼请求则是一个难点,诉讼请求表述的偏差很可能会导致维护“公益”的愿望落空。在两高关于公益诉讼新出的司法解释中其实已经考虑到这一点,给出了诉讼请求“力度”不够时的解决方案,但是在提出诉讼请求方面还存在另一个难点。在行政公益诉讼中,主要的诉讼请求可以分为四大类,即撤销或部分撤销违法行政行为、履行法定职责、确认行政行为违法和确认行政行为无效,其中实践中常见的是履行法定职责和确认行政行为违法两大类。具体到个案中,检察机关需要根据对行政机关履职是否仍有意义或者判决是否有可执行性的判断来确定诉讼请求,而这一判断主要依据的是法律常识之外的其他专业知识。虽然在现行法律中已经规定行政机关可以代履行,或者委托第三人代履行,但如果履行的成本过高、难度过大,提出“责令被告履行法定职责”的诉讼请求就失去意义。

    三、 完善行政公益诉讼程序的建议

(一)监督范围灵活但相对确定

数个行政机关对同一“公益”均存在未依法履职情形的,应当适用一般性监督。从调查的难度来说,不管有几个行政机关牵涉其中,需要通过勘验、鉴定等方式确认的事实只有一个,而要获取行政机关法定职责、权限方面的证据可以查找规范性文件,获取行政机关不依法履职的事实可以调取卷宗,对后两类证据的调查难度小且在调查前期即可掌握,而对已发现的错误履职行为采取放任态度造成的危害大,两相比较对这些没有依法履职的行政机关同时启动诉前程序是在最大程度上维护“公益”的选择。

同一行政机关对同类“公益”存在未依法履职情形的,在现阶段可以适用选择性监督。在这类情况中,需要调查的受侵害“公益”有多个,现阶段民事行政检察部门在办案人数、技术方面都难以负担如此巨大的业务量,只能先通过评估调查难度大小、“公益”受侵害程度等方面找到重点监督对象,对于其他同类案件的监督可以参照《民事诉讼法》中督促程序的原理作出类似规定。

(二)行政公益附带民事公益诉讼中简化民事公益诉讼诉前程序

如前文所述,在现有程序的限制下很难适用行政公益附带民事公益诉讼制度,即使是这样,为了应对一些特殊情况,建立行政公益附代民事公益诉讼制度也是必要的。例如检察机关在履职中发现因行政机关不依法行政导致“公益”处于持续受损状态,立案后通过调查,检察机关搜集到足够证据,现阶段需要及时对排污企业的财产进行保全或禁止其作出一定行为,此时提起行政公益附带民事公益诉讼就是最优选择。但是这一制度目前缺乏可操作性,因为如前文所述,若非检察机关有预见性地选择弃简从繁,在民事方面和行政方面同时立案,就很难同时起诉,而在此之前民事公益诉讼的督促、公告程序已经没有实际意义还拖延了起诉时间,因此笔者认为检察机关提起行政公益附带民事公益诉讼时,其中的民事公益诉讼在立案后无需经过诉前程序即可直接起诉,由人民法院立案后进行公告,依法可以提起诉讼的其他机关和社会组织可以在一审开庭前申请参加诉讼,参与到保护“公益”的行动中来。

(三)将层级监督纳入诉前程序

如上文所述,内外部监督方式在具体对象上是有重合和交叉的,笔者认为层级监督应优先于检察监督。一方面,司法权需要保持谦抑,司法权对行政权的过度干预会降低行政效能,使其失去活力;另一方面,层级监督相较于检察监督更易启动,且影响范围更广,当上级行政机关发现问题时,可以立即在辖区内开展类案纠错或者专项行动,从而更迅速、更彻底地解决问题。因此,为了准确把握检察监督的界限,在对未依法履职的行政机关发出检察建议时,应同时抄送其上级机关,也就是将层级监督纳入到诉前程序中,推动问题整改落实,力争及时解决。若检察建议回复期满后行政机关仍未依法全面履职,则按程序提起行政公益诉讼。

(四)在庭前会议中研判诉讼请求的可执行性

关于如何确定诉讼请求的内容,一方面,要与诉前程序中检察建议的内容相对应,另一方面,要确保其有可执行性。针对这一点,《指南》采用了两种方法:一是认可同时提出确认违法和督促履职的诉讼请求;二是在诉讼过程中可以变更诉讼请求。这两种方法一方面降低了检察机关提出诉讼请求的难度,另一方面也有效缓解了执行难的尴尬。但是,整个诉讼过程并不审查诉讼请求的可执行性,也就是说行政机关继续履职是否仍有意义是未经仔细论证和研判的,如果不在前期确定下来,到执行阶段就可能仅凭行政机关单方面说明来认定可执行性,到时可能出现的问题是:本来可以通过履职到位维护“公益”的案件却以“确认违法”结案。因此笔者认为应该在诉讼前期,就履职到位的成本、难度、是否需要运用替代补偿方案等问题召开庭前会议,甚至可以邀请有修复技术的单位、专家学者等参与进来,对是否具有可执行性展开充分论证,以提出能最大限度维护“公益”的诉讼请求。

 

作者单位:宜昌市夷陵区人民检察院

 

作者:冯毅 祝珊珊

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