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对检察机关公益诉讼起诉人权力的探讨

时间:2018-07-18 来源:《宜昌检察》 访问量:

为了实现公共利益的司法保护,历经两次修订,《民事诉讼法》授以有关组织和检察机关的民事公益诉讼实施权。在这种情况下,如何正确认识和合理界定检察机关民事公益诉讼起诉权力,就成为影响和制约环境民事公益诉讼制度功能发挥的关键。

一、公益诉讼的特征体现赋予检察机关起诉权的必要性

(一)公益诉讼区别于私益诉讼

公益诉讼起源于罗马法,是有关保护公共利益的诉讼,相对于保护个体权利的私益诉讼而言,公益诉讼有以下四个主要特征:

1、公益诉讼的目的,是维护国家利益和社会公共利益,最终实现社会正义。二私益诉讼的目的,则是为了维护个体或某个组织自身的合法权益。国家作为特殊的民事主体为民事实体法所确立,国家利益当然收到法律的保护。

2、公益诉讼案件的原告可以是与案件无直接利害关系的任何组织和个人。所谓“无直接利害关系”并不是无利害关系,没有直接利害关系,但并不排除有间接利害关系。国家、社会与个体的关系是整体与局部的关系,二者是相互依存、相互联系的,侵害了整体利益必定也侵犯了局部的利益,因而维护了公共利益也就是维护了个体的利益。

3、公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害,也可以是尚未造成现实的损害,但有损害发生的可能或者危险。与私益诉讼相比较,公益诉讼的成立及最终裁决,并不要求一定有损害事实发生,只要当事人实施违法行为,不论其是否已给国家、集体和个人带来损失,都可以被起诉并经审理作出判决。

4、公益诉讼体现了国家干预。公益诉讼是任何组织和个人代表国家以自己的名义提起诉讼,要求追究被告人违法行为的诉讼。正因为公益诉讼的原告是代表国家而进行的,诉讼的结果直接与国家利益和社会公共利益相利息,国家不能不对公益诉讼的具体过程实施干预。因此,在公益诉讼本质上就是国家干预。在起诉的条件上要求多于一般的民事诉讼。无论原告对争议的诉讼标的有无直接利害关系,在具有相关职能的行政机关一定期限内未对涉及国家利益、社会公共利益的行为进行答复和处理,原告即可向法院起诉。公益诉讼中原告是以保护国家利益和社会公共利益为己任,因而当事人的自由处分权受到较多限制,一般不允许撤诉。

(二)检察机关起诉权由来已久

检察机关公益诉讼起诉权制度,在世界各国早就存在,是随着检察制度的产生而产生,随着检察制度的发展而发展的。1806年,法国民事诉讼法典正式确立检察机关提起民事诉讼的制度,将十二世纪的国王代理人制度纳入规定。1976年,法国制定新的民事诉讼法典对检察机关提起和参加民事诉讼的方式、途径程序以及权利义务作了更为详尽的规定。英国的检察长可以国王或皇室的名义,对涉及皇室权益的诉讼案件、告发诉讼案件、确认婚生和非法婚生子女合法身份等案件提起诉讼。《美国法典》第28卷第547条的规定,在违反税法的案件、土地征用案件、政府确认土地所有权案件、违反托拉斯法案件以及涉及联邦利益的民事案件中,检察官可以代表联邦或政府提起诉讼。美国在1969年出台的环境保护法中授予了检察官提起相应环境侵权诉讼的权力。前苏联在1923年建立了检察机关全面参与和提起民事诉讼的制度,并在随后的相关法规中进行了完善并明确该项制度。

检察机关公益诉讼起诉权制度在我国也曾出现过。清末变法修律时制定的《高等以下各级审判厅试板章程》和《法院编制法》。前者第97条规定,民事保护公益陈述意见,是检察官对于审判庭独立行其职务的职权。新中国成立后,1949年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第5项规定,检察机关“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益参与之。”并规定由第三处执掌该职权。1954年第一届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国检察院组织法》,在其第4条第(6)项规定:地方各级人民检察院“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起或者参加诉讼”。1957年最高人民法院编制的《民事案件审判程序(草稿)》第1条规定:“人民检察院对于有关国家和人民利益的主要民事案件,可以提起诉讼。”人民检察院的这一项重要职权,在“文化大革命”以后制定的《人民检察院组织法》中被取消了,人民检察院几乎成为只对刑事案件行使检察权的起诉机关。在1982年《民事诉讼法(试行)》中,仅仅规定了第12条,人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。总体看来,无论是社会主义国家,还是资本主义国家,都承认检察机关作为国家对私法活动进行监督和干预的主体,并可以提起公益诉讼。很多国家通过立法,使其法律化、制度化,成为国家的一项重要法治原则。由此可以见,检察官公益诉讼起诉权制度绝不是一个新鲜事物。目前论及这一制度,只是在时代背景发生巨大变化的情况下,讨论如何更为合理有效的予以重建,而无存废之争的必要。

检察机关作为国家的法律监督机关,有权代表国家利益以及社会公共利益。作为公益诉讼参与人,检察机关在诉讼中应处于原告的诉讼地位,与普通当事人一样,都享有平等的诉讼权利和诉讼义务,判决的效力也应延伸到不参与诉讼但拥有实质性权利义务的人。目前,世界各国都认可检察机关具有提起食品侵权公益诉讼的原告主体资格。因为法律监督是检察机关的基本职责。同时检察机关作为国家公权力的象征,拥有法律赋予的调查取证权等职权和专业的法律人才队伍,面对食品侵权的被告方原本的绝对优势地位能够得以平衡,也将更有利于保护消费者的合法权益以及食品公共利益。

二、检察机关公益诉讼起诉权的现状

(一)立法逐步授予检察机关公益诉讼起诉权

在我国,检察机关环境民事公益诉讼实施权的取得源于十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),在该《决定》中,明确指出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,为检察机关获得环境民事公益诉讼的原告资格提供了政策层面的支持。为了具体落实《决定》中的要求,201571日,全国人大通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《授权决定》)

随后,伴随着《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《试点方案》)、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《人民检察院实施办法》)和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(简称《人民法院实施办法》)等专项性规范的实施,试点人民检察院作为原告提起了一批环境民事公益诉讼案件,为环境公共利益的维护做出了巨大贡献。

基于两年的试点,2017627日,十二届全国人大常委会通过了《关于修改民事诉讼法的决定》,在《民事诉讼法》第五十五条中增加一款,作为第二款,赋予了检察机关在环境民事公益诉讼中的原告资格,使其提起环境民事公益诉讼有了基本法的依据。201832日,最高人民法院、最高人民检察院出台了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,其中第四条规定,人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼,依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务,但法律、司法解释另有规定的除外。

(二)国内部分专家对检察机关提起公益诉讼提出质疑

民事诉讼法规定原告起诉要与案件有直接的利害关系,行政诉讼法规定原告起诉应当符合的首要条件是认为该具体行政行为侵害了其自身的合法权益。根据上述规定,合法权益没有受到侵犯或者没有法律上利害关系的人不能向法院起诉。而环境公益诉讼的原告(起诉人)无法满足这一条件,检察机关在法律上找不到具体的规定。环境公益诉讼中检察机关与法律监督者之间矛盾颇多。检察机关作为环境公益诉讼原告,除了享有民事起诉权之外,还有抗诉、列席法院审判委员会方面的权利,可能会造成环境公益诉讼中控辩双方力量对比的失衡,不符合公平原则。首先,检察机关大量提起环境公益诉讼会分散其本就有限的人力、物力资源,从而影响其他检察职能的履行,不仅有越俎代庖之嫌,而且还会造成权力体系的混乱。其次,环境纠纷解决的专业性决定了检察机关并非提起环境公益诉讼的最佳主体。环境纠纷中包含了大量的科技因素,需要采用专门的证据收集方法和技术手段,而这正是检察机关较环保部门相比所欠缺的。最后,认为检察机关提起环境民事公益诉讼,是对当事人民事意思自治原则的破坏,是对当事人处分权的干预,可能会使公权力在早期阶段过分干涉私法领域。

三、赋予我国检察机关公益诉讼起诉权的立法建议

我国现行立法中,仅对公益诉讼的规定增加了两条,笔者认为,应从一下几个方面完善现行立法,明确检察机关公益诉讼起诉权。

(一)程序法方面

可将检察机关提起民事公益诉讼的具体程序加以规定,并明确以下两点:

1、充分考虑检察机关提起民事诉讼的特点。一般而言,检察机关提起民事诉讼,对所涉及的民事主体的实体权利义务往往没有处分权,从诉讼性质来看,大多属于确认之诉、撤销之诉,请求承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失等民事责任,并且在检察机关提起民事诉讼的案件中,存在两个层次的法律关系:民事主体利益和社会利益的关系,民事主体之间的权利义务关系,因此,审理检察机关提起民事诉讼,不能适用普通的民事诉讼程序,而应构建一种特殊的程序,从国外立法来看,其中很大一部门是通过非讼程序来解决的,我们可以借鉴国外的做法,构建与我国民事诉讼制度整体相应的程序制度。

2、明确检察机关在提起民事诉讼时的诉讼权利义务,检察机关提起民事诉讼,从而引起民事诉讼法律关系的发生,人民检察院在此就是诉讼参与人之一,势必应享有相应的权利并承担相应的义务,在提起民事诉讼中,检察机关的诉讼权利应包括:(1)提起诉讼权;(2)申请回避权;(3)查阅案卷材料权;(4)协助法庭调查权;(5)参加辩论权;(6)变更或撤销诉讼请求权;(7)对案件处理提出意见权;(8)诉讼费免交权;(9)撤诉权;(10)上诉权。检察机关在享有权利的同时也承担着一定的义务,这些义务有的在形式上与当事人或诉讼参加人的诉讼义务是相同的,而有的则是检察机关所特有的,概括起来检察机关的特有义务包括:一是不得处分争议的客体。处分客体的权利是由民事实体法规定,而检察机关本身并非实体权利享有者,因此不能处分争议的客体。二是不得与对方达成和解协议。和解协议只是当事人双方就争议的标的互相让步而结束争议的协议,其前提也是和解者必须享有对实体权利的处分权。三是不得声明放弃权利或确认权利。如果实施这些行为,必然带来实体法律后果,但检察机关在诉讼中是不承担任何实体法律后果的,这将会造成当事人双方诉讼地位的不平等,影响诉讼的公正。

2、民事实体法方面

1)在我国已经确立制定民法典,并继续完善其他民商、经济法律制度之际,立法机关应在相应的民事经济实体法中明确规定人民检察院的相应职责从而为检察机关提起民事公益诉讼,代表国家以司法手段主动干预民事生活确立法律基础。如在民法典的总则部分赋予检察机关对违反法律、法规规定,损害社会公共利益、破坏社会公德,扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权,作为民法的一条基本原则。(2)在民法典的主体部分规定人民检察院在法定情形下,可以申请人民法院宣告失踪人死亡、自然人无行为能力;规定人民检察院在法人的目的或行为严重违反法律、公序良俗时,可以申请人民法院对某个非法团体宣告解散;在有关法定情形下,可以申请人民法院变更法人的组织、选人临时管理人代行法人董事职权、宣告财团法人违反捐助章程行为无效、要求对解散法人进行重新清算等法人事件。(3)在民法典的民事法律行为和合同部分或合同法中,规定对于双方恶意串通,损害国家和社会公共利益的合同,检察机关有权提起民事诉讼要求确认合同无效。

 

作者单位:宜昌市伍家岗区人民检察院

 

 

作者:黄香强

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