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试析检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的关系

时间:2018-07-18 来源:《宜昌检察》 访问量:

生态文明建设,是关系人民福祉,关乎民族未来的长远大计。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央始终把生态文明建设放在突出地位,多次强调绿水青山就是金山银山,采取各种措施全面加强生态环境保护和生态文明建设。尤其重要的是,党中央和国务院近年来在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度;检察机关在公益诉讼领域坚持多年的尝试和探索,并通过全国人民代表大会授权试点和修改相关法律的方式,构建以生态环境保护为主要内容的检察公益诉讼制度。本文将对生态文明建设具有重大意义的这二种制度进行分析,以期理顺二者之间的关系,有利于指导工作实践。

一、两种制度的构建历程

1.检察公益诉讼制度

为加强对国家利益和社会公共利益的保护, 近年来检察机关在生态环保、食品药品安全等领域率先开展了公益诉讼的尝试和探索,产生了积极的社会效果。201571日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定,正式授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点,在试点的二年间办理了大量的民事、行政公益诉讼案件,取得了较好的效果。2017627日,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼的制度。

2.生态环境损害赔偿制度

201511月,在立法机关授权检察机关开展公益诉讼试点工作的同时,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发〔201557号),经国务院批准,授权吉林等7个省(直辖市)政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。201712月,中共中央办公厅、国务院办公厅在总结试点工作的基础上,印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》),规定从201811日起,在全国试行生态环境损害赔偿制度,明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等,并形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制,逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度,加快推进生态文明建设。

二、两种制度之间的关系

从发展进程看,这二种制度基本上是同时产生并同步发展的,二者之间既有明显的区别,又存在紧密的联系。

(一)二者之间的区别

1.性质不同

检察机关的公益诉讼,是司法权的运用,具备民事、行政诉讼的相关特点。行政机关作为权利主体的生态环境损害赔偿制度,主要属于行政权的范畴,强调如何运用行政手段解决生态环境的损害赔偿和修复等问题。

2.范围不同

检察机关的公益诉讼,涵盖生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等多个领域,而生态环境损害赔偿制度,仅限于生态环境保护领域。

3.程序不同

检察机关的公益诉讼,有着明确的前置程序,即必须依法履行诉前的督促、公告程序。只有在经过督促但行政机关仍然不履职、符合条件的机关和组织不提起诉讼,或者经过公告仍无人向法院起诉时,检察机关才能作为公益诉讼人向法院提起诉讼。生态环境损害赔偿制度要求政府及相关部门作为赔偿权利人,直接开展调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、监督执行等生态环境损害赔偿工作。

(二)二者之间的联系

1.相互支持

根据《方案》规定,省、市地级政府作为赔偿权利人,经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿,经与赔偿义务人磋商未达成一致的,省、市地级政府及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。同时,依据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼,人民检察院可以支持起诉。《方案》也明确规定,最高人民检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作。检察机关提起公益诉讼,尤其是民事公益诉讼时,也需要相关行政机关在调查取证,鉴定评估等方面给予支持和配合,才能有效的履行职能。

2.相互补充

《方案》将赔偿权利人的主体范围由试点期间限定于省级政府,扩展到市地级政府,但仍未赋予县市级政府赔偿权利人的资格。同时,该《方案》对适用范围也作出了一定的限制,局限于“发生较大及以上突发环境事件”、“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件”、“发生其他严重影响生态环境后果”等三种情形。如果环境损害影响的范围未能达到上述规定的严重程度,即便其对当地的社会公共利益造成损害,也不能根据该《方案》追究生态环境损害赔偿责任,而这种局部区域的生态环境破坏现象恰恰是在全国各地普通存在的顽疾。在此情况下,只能依据民事诉讼法的相关规定,由检察机关支持“法律规定的机关和有关组织”,或者自行提起民事公益诉讼,通过检察机关充分履行公益诉讼的职能,弥补上述因制度设计方面的限制所造成的空白。此外,在赔偿权利人怠于履行职责时,检察机关可以通过检察建议的方式督促其积极履职,共同推进生态环境损害赔偿和修复工作。

(三)检察公益诉讼的职能定位

检察机关本身就是国家的法律监督机关,主要职责在于监督司法机关和行政机关依法履职。基于目前我国公益诉讼组织界定不明,有关机关和社会组织在提起公益诉讼过程中面积各种困难的现状,现行法律赋予检察机关提起民事、行政公益诉讼的职能,必将有利于构建以检察机关为主,多元化诉讼主体同时并存的公益诉讼体系。与此同时,我们必须防止出现另一种错误倾向,即以检察机关取代行政机关和其他公益组织,包揽全部公益诉讼活动。要明确公益诉讼制度的核心和检察监督的界限,审慎行使检察公益诉讼的职权。正如最高人民检察院和国土资源部在联合制定的《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》中所指出的,行政机关是保护国家利益和社会公共利益责任的主要承担者,在保护国家利益和社会公共利益方面,检察机关与行政机关目标一致。检察机关提起行政公益诉讼,实质上是司法权对行政权的制约。检察机关不论是提出检察建议还是提起行政公益诉讼,都旨在督促行政机关依法正确履行职责,依法解决侵害公益的突出问题。因此,检察机关提起行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉,要在监督中体现支持,把监督融入支持之中。在民事公益诉讼活动中,也要坚持同样的理念和工作原则,以督促、支持符合条件的机关和组织依法提起公益诉讼作为工作重点,并以公示、催告程序作为自行提起民事公益诉讼的前提条件,防止检察权对民事诉讼活动的过度介入和干预。

三、二种制度的衔接

通过前文的分析,我们可以明确,生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间既有各自的特点,又是相互联系密不可分。同时《方案》也明确规定,生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题,由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。目前,有以下几个方面的问题需要进一步明确。

1.级别管辖的问题

最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第五条规定,市(分、州)人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件,由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件,由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。从该规定可以看出,目前基层检察机关只能办理行政公益诉讼案件,以及该《解释》第二十条规定的刑事附带民事公益诉讼案件。至于为何不能由基层检察机关独立办理民事公益诉讼案件,目前并无权威的单位或者人士给出令人信服的解释和理由。至少在笔者看来该规定是一大缺憾,行政公益诉讼的办案难度和阻力远大于民事公益诉讼,既然行政公益诉讼都是由基层检察院和人民法院管辖,民事公益诉讼本质上属于民事诉讼范畴,更没有理由限定只能由市级人民检察院和中级人民法院管辖。应当赋予民事公益诉讼和行政公益诉讼同等的级别管辖,否则,大量的生态环境损害案件既无法由行政机关适用《方案》得到赔偿和修复,也不能通过检察公益诉讼的方式得到解决,形成法律和制度的真空地带。

2.资源共享的问题

目前检察公益诉讼工作最大的难题在于调查取证和鉴定评估,而行政机关在这些方面具备独特的优势条件。一是行政机关的执法人员具备专业的知识,有利于案件的调查。二是行政机关在执法过程中掌握大量的第一手证据材料,可以作为证据使用。三是行政执法机关一般都配备有专业的检测鉴定机构和人员,或者对专业司法鉴定评估机构较为了解,可以有针对性的及时委托进行鉴定评估。四是行政执法机关在环境损害的修复和监督执行等方面更具优势。检察机关提起民事公益诉讼,必须与行政执法机关加强合作,做到资源共享,互通有无,提高办案的质量和效率。

综上,检察机关的公益诉讼职能与行政机关主导的环境损害赔偿制度是并行不悖,相辅相成的关系。检察公益诉讼不能取代行政机关和其他组织的作用,其主要任务是充分发挥法律监督和起诉职能,督促适格主体积极行使公益诉权,促进行政机关依法行政、严格执法,共同维护宪法和法律的权威,保护国家利益和社会公共利益。

 

作者单位:宜昌市猇亭区人民检察院

 

作者:郑联华

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